鄉(xiāng)村治，百姓安，國家穩(wěn)。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展，更關(guān)乎黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響著社會大局穩(wěn)定。鄉(xiāng)村治理的核心是“人”，其背后必然涉及與人相關(guān)的組織架構(gòu)、制度體系、資產(chǎn)管理等一系列問題，是一個龐大的治理體系問題?；仡櫸覈l(xiāng)村治理的歷史演變及發(fā)展，尤其是我們黨百年鄉(xiāng)村治理的歷程，總結(jié)治理經(jīng)驗，能夠看到在不同歷史時期，我們黨始終高度重視并持續(xù)加強鄉(xiāng)村治理，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
鄉(xiāng)村治理的歷史演變
村莊一般是歷史形成的，村莊各戶之間大多利益相關(guān)、文化相連、血緣相近，是典型的熟人社會。特別是自然村落之間土地、財產(chǎn)、人口等界分清晰，即便歷經(jīng)變遷也很難混淆。我國歷朝歷代都高度重視鄉(xiāng)村治理，國家治理鄉(xiāng)村的主要目標(biāo)是獲取稅賦和實現(xiàn)疆域穩(wěn)定。但在歷史上“皇權(quán)不下縣”，鄉(xiāng)村秩序主要依賴村規(guī)民約、宗法倫理、道德禮俗等非正式制度與鄉(xiāng)紳精英維系。家族和宗族是鄉(xiāng)村治理的主要組織形式，以親屬和血緣關(guān)系構(gòu)成人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，憑借族長、族規(guī)、祠堂等形式，對鄉(xiāng)民施行倫理教化和治理。清代后，保甲制度作為國家正式組織，成為維護(hù)地方統(tǒng)治的主要工具。
我們黨百年鄉(xiāng)村治理實踐大致經(jīng)歷了“政權(quán)下鄉(xiāng)”“政社合一”“三治合一”等發(fā)展階段。無論是在革命、建設(shè)還是改革時期，我們黨都始終重視維護(hù)農(nóng)民的根本利益，注重發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。新民主主義革命時期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理難以為繼，為重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序，我們黨通過政權(quán)建設(shè)和黨組織建設(shè)加強了對革命根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)。
新中國成立后，鄉(xiāng)村治理經(jīng)過了曲折的發(fā)展路徑。1950年起建立鄉(xiāng)政權(quán)，鄉(xiāng)和行政村作為本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機(jī)構(gòu)；1954年撤銷行政村建制，縣以下統(tǒng)一設(shè)置鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為農(nóng)村基層行政單位；1959年后，逐步推行人民公社體制，人民公社作為“政社合一”的基層組織，將幾乎所有生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在手中，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配由基層政權(quán)支配。在國家權(quán)力主導(dǎo)下逐步建立的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度，經(jīng)濟(jì)上由農(nóng)民家庭私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制；公社、大隊和小隊等各層級的集體，既是一級生產(chǎn)單元，也是一級行政管理單位。村社組織的行政化，建立起國家對鄉(xiāng)村社會的“強”控制秩序。在強有力的政府管控下，維系傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的非正式制度被削弱。
改革開放后，在全國普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從集體所有、集體經(jīng)營，改為集體所有、家庭承包經(jīng)營。家庭經(jīng)營制度的回歸，直接動搖了“政社合一”的人民公社體制。國家逐步廢除人民公社、建立鄉(xiāng)政府，逐步實現(xiàn)政社分開。1982年《憲法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村委會群眾性自治組織的法律地位。人民公社體制在1985年全部退出歷史舞臺。1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》，在總結(jié)基層鄉(xiāng)村自治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，用法律形式系統(tǒng)規(guī)定了中國特色鄉(xiāng)村自治制度的基本內(nèi)容。明確村民自治的基本原則是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，在實踐中又具體化為村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項民主權(quán)利和民主制度。
鄉(xiāng)村治理的新要求
黨的十八大以來，把堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革總目標(biāo)。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理體制。黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，闡述了堅持和完善13個方面的重大制度，堅持和完善制度的落腳點，就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中第9個制度，是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。要求必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序?？梢钥闯觯鐣卫韺议L治久安的重要性。從社會管理到社會治理，一字之差，體現(xiàn)了從政府單向管理向政府主導(dǎo)、社會多元主體協(xié)商共治轉(zhuǎn)變，從以行政管理為主向行政、法律、道德手段綜合運用轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理的思想。反映了治理理念、主體、方式、范圍、重點等方面的發(fā)展和升華。
社會治理的基礎(chǔ)在基層，鄉(xiāng)村治理是社會治理的重點和難點。為加強和改善鄉(xiāng)村治理，黨的十九大提出要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是中央在總結(jié)基層探索基礎(chǔ)上的新部署，是根據(jù)我國農(nóng)村社會治理的基本制度安排、特點和開放背景提出的新要求。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確要堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，把保障和改善農(nóng)村民生、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的。要全面加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治實踐，深入推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗，著力維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力。
鄉(xiāng)村治理面臨的新形勢
改革開放以來，傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性、穩(wěn)定性被打破，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、思想觀念都發(fā)生了巨大變化。維系鄉(xiāng)村社會的血緣、地緣以及人情關(guān)系趨于淡漠，熟人社會面臨解體。村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則與秩序進(jìn)一步演化與變遷，鄉(xiāng)村治理面臨新情況、新形勢、新要求。
農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻變動。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)快速變化，城鄉(xiāng)人口雙向流動，依靠熟人社會特征實施的傳統(tǒng)治理模式，難以為繼。農(nóng)民逐步分化為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)村企業(yè)管理者等不同群體，利益訴求和取向多樣化。農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)濟(jì)組織和村民事務(wù)理事會等社會組織加快發(fā)展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關(guān)系為紐帶組成的非正式組織，從正反兩方面起著不可忽視的作用。因此，農(nóng)村社會不再是原來主要靠宗法倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德禮俗等進(jìn)行調(diào)控的熟人社會，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，通過制度創(chuàng)新來解決原有制度失靈、農(nóng)村社會失范問題。
農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加快推進(jìn)，在資源配置和要素流動過程中，勢必涉及城鄉(xiāng)利益的再分配、再調(diào)整。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長，土地等資產(chǎn)資源不斷增值的過程中，農(nóng)村各類主體之間的利益關(guān)系更加復(fù)雜，利益沖突更加頻繁。特別是小農(nóng)戶如何分享農(nóng)業(yè)發(fā)展成果，防止被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農(nóng)民之間圍繞土地征占、土地流轉(zhuǎn)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的利益沖突加劇，群體性事件時有發(fā)生。因此，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，從制度上理順各種利益關(guān)系，平衡不同利益訴求，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。
農(nóng)民思想觀念深刻變化。當(dāng)前，農(nóng)民群眾對人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長；不再滿足于增收致富、過上寬裕生活，還要求更多參與公共事務(wù)決策，依法主張和維護(hù)自身權(quán)益。同時，當(dāng)前也有一些農(nóng)民群眾精神空虛，相應(yīng)帶來道德滑坡等問題，因此，必須健全鄉(xiāng)村治理體系，在保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益的同時，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立正確的價值觀，以健康向上的精神狀態(tài)創(chuàng)造幸福生活。
鄉(xiāng)村治理的重點任務(wù)
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入一個嶄新階段。我們必須加快構(gòu)建中國特色鄉(xiāng)村治理體系，不斷開創(chuàng)鄉(xiāng)村振興新局面。
加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我們黨的傳統(tǒng)，也是優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理是一項涉及面廣的系統(tǒng)工程，要毫不動搖地堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨在鄉(xiāng)村治理工作中始終能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為健全鄉(xiāng)村治理體系提供堅強有力的政治保障。要落實縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任；要全面加強農(nóng)村基層黨組織和黨員隊伍建設(shè)，這是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)；要加強和完善村黨組織對村級各類組織的領(lǐng)導(dǎo)；要大力開展黨員聯(lián)系群眾活動，幫助解決實際困難，把黨在農(nóng)村的陣地建到農(nóng)民群眾的心里，把政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實際的效果。
深化自治。著力健全完善以黨的基層組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種社會組織為補充的農(nóng)村組織體系；創(chuàng)新自治形式，豐富自治內(nèi)容，引導(dǎo)村民主動說事、議事、主事，增強村民主人翁意識，真正實現(xiàn)“民事民議、民事民辦、民事民管”。建立健全以法律法規(guī)、政策制度、自治章程等為主要內(nèi)容的自治制度體系，依法保障村民自治制度有序推進(jìn)。推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商和黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開為主要內(nèi)容的“五民主三公開”制度建設(shè)。不斷推進(jìn)村規(guī)民約的細(xì)化實化具體化，發(fā)揮道德規(guī)范明導(dǎo)向、正民心、樹新風(fēng)的積極作用，將民主法治精神與傳統(tǒng)道德力量有機(jī)融合，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層治理的“小憲法”作用。
強化法治。加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法。緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程，圍繞保障國家糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、完善農(nóng)村村民自治和基本經(jīng)營制度、培育新型經(jīng)營主體、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，加快相關(guān)法律法規(guī)制修訂。全面加強涉農(nóng)執(zhí)法司法。深化行政執(zhí)法體制改革，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。健全執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，依法嚴(yán)厲懲處涉農(nóng)違法犯罪行為；深入推進(jìn)掃黑除惡專項斗爭，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢力；加強行政執(zhí)法和司法的有效銜接，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責(zé)任制。深化農(nóng)村法治宣傳教育。堅持從人民群眾關(guān)心的熱點、焦點問題出發(fā)，從不同普法重點對象的個體需求出發(fā)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”普法的便捷作用，開展精準(zhǔn)普法；著重教育引導(dǎo)干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。構(gòu)筑矛盾糾紛化解的底線，善于運用法治思維和法治方式處理社會矛盾糾紛；鼓勵律師進(jìn)村、檢察官進(jìn)村、法官進(jìn)村、民警進(jìn)村，建立一村一律師制度，通過專業(yè)說法、以案釋法等途徑，引導(dǎo)村民依法表達(dá)訴求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。健全公共法律服務(wù)體系。加快建設(shè)公共法律服務(wù)平臺，培育服務(wù)隊伍，創(chuàng)新服務(wù)方式，讓基層群眾享受到更便捷、更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。
實化德治。充分發(fā)揮社會主義核心價值觀的引領(lǐng)作用。加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，把核心價值觀融入社會發(fā)展的各方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣。充分發(fā)揮道德模范的示范作用。在農(nóng)民中深入開展社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，持續(xù)選樹道德模范、最美人物、身邊好人等先進(jìn)典型，鼓勵開展文明家庭、星級文明戶等創(chuàng)建活動，利用村中事、身邊人，引導(dǎo)農(nóng)民自覺弘揚道德新風(fēng)。充分發(fā)揮文化熏陶作用。要傳承、發(fā)展、提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，充分挖掘農(nóng)村歷史文化、民俗文化、節(jié)慶文化等，因地制宜開展農(nóng)村文化活動；搭建鄉(xiāng)村公共文化平臺，運用通俗易懂的百姓語言、喜聞樂見的文藝作品、賞心悅目的公益宣傳和豐富多彩的主題活動宣揚真善美，鞭笞假惡丑。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗。引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村基層群眾性自治組織采取約束性措施，對婚喪陋習(xí)、天價彩禮、孝道式微、老無所養(yǎng)等不良社會風(fēng)氣進(jìn)行治理。
充分運用智治手段。以互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的現(xiàn)代信息科技，深刻地改變著人們的思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式，也為基層社會治理創(chuàng)新帶來了無限空間和廣闊前景?，F(xiàn)代信息技術(shù)帶來的共享理念和互聯(lián)網(wǎng)思維正在重塑基層社會生態(tài)，正在有效地激活個體的主動性，增強社會多元主體的有機(jī)組合。要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)治理方式和治理手段的轉(zhuǎn)變，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+”治理模式，推進(jìn)各部門資源和服務(wù)的整合，推行“一門式”受理、“一站式”辦理，提升鄉(xiāng)村治理的智能化、信息化、精準(zhǔn)化、高效化水平。
（作者：張?zhí)熳?作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長）